ppp项目是什么意思(什么是PPP项目?一篇秒懂)
本文摘要: ppp项目的意思是(什么是PPP项目?一篇秒懂)什么是PPP项目?尽管国家各部委发布数百份PPP有关文件,但由于出发点不同,标准不同,每一个人眼中的PPP项目是各不相同的 ,甚至有时大

ppp项目的意思是(啥是PPP项目?一篇秒懂)啥是PPP项目?尽管国家各部委发布数百份PPP有关文件,但因为出发点不同,标准不同,每个人眼中的PPP项目是各不相同的 ,甚至有时大相径庭。

2016年6月8日,财政部等20部委联合下发《关于组织拓展第三批PPP示范项目申报筛选工作的公告》,该公告首次公布了完整的PPP项目评审标准(下称《评审标准》)。该标准一共15条,前九条是定性的否定标准,后六条是定量的一定标准。笔者梳理此前PPP有关文件规定,得出认定国内PPP项目的如下十项标准:

【推行主体】

问 :PPP中的政府方通常由三方组成:授权机构、推行机构及出资代表。那样这三方分别是指哪个呢?

《评审标准》第1条规定:国有企业或筹资平台公司,作为政府方签署PPP项目合同的不作为备选项目。

而作为政府方与社会资本签署ppp合同的就是ppp项目的推行机构,也就是明确指出国有企业或筹资平台公司不可以作为ppp项目的推行机构。否定了发改资金投入[2014]2724号“行业运营公司或其他有关机构,作为政府授权的项目推行机构”的说法。

关于授权机构,有以下有关文件

财政部关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的公告》(财金【2014】113 号),项目推行策略的第六部分监管构造:监管构造主要包括授权关系和监管方法。授权关系主如果政府对项目推行机构的授权,与政府直接或通过项目推行机构对社会资本的授权

关于推行机构,有以下有关文件

财政部和发改委的法规文件对推行机构担任主体的规定不同。

《基础设施和公用事业特许营运管理方法》则规定县级以上政府可以授权有关部门或单位作为推行机构。

《基础设施和公用事业特许营运管理方法》是现在关于PPP项目推行机构的法律效力最高的规定,其十四条规定:“县级以上人民政府,应当授权有关部门或单位作为推行机构负责特许经营项目有关推行工作,并明确具体授权范围。”根据一般理解,此处的“单位”不只包含事业单位,还包括国有企业等其他有关单位。

根据财政部的规定,只有政府指定的有关职能部门和事业单位可以作为项目推行机构。2014年11月财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南》第十条:政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目推行机构,负责项目筹备、采购、监管和移交等工作。”据此规定,有三类主体可以作为PPP项目推行机构:一是政府;二是政府指定的有关职能部门;三是政府指定的事业单位。

发改委则觉得行业运营公司或其他有关机构也可以作为项目推行机构。发改委于2014年12月发布《国家发改委关于拓展政府和社会资本合作的指导建议》,规定:“明确推行主体。根据地方政府的有关需要,明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他有关机构,作为政府授权的项目推行机构,在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、推行策略编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织推行与合作期满移交等工作”。

《政府购买服务管理方法(暂行)》财综[2014]96号第四条规定:“政府购买服务的主体(以下简称购买主体)是各级行政机关和具备行政管理职能的事业单位。”

结合上述文件的内容,可以概要出政府方的组成。

答:

授权机构:指县级以上人民政府,只有在特许经营中才是需要的有,政府购买服务中未强制需要。

推行机构:推行机构指和社会资本签订PPP项目合同的政府方。无论是使用政府购买服务,还是特许经营方法,PPP项目推行机构只能是政府、政府指定的有关职能部门和事业单位三方中的其中一方。

出资代表:筹资平台公司和行业运营公司可以作为PPP项目中政府方的出资代表。

【推行范围】

问:PPP项目可以包括商业项目吗?PPP项目用地可以是经营性用地吗?

《评审标准》中规定“不是公共商品或公共服务范围的……”不作为备选项目。这与此前规定是一致的。

《政府和社会资本合作模式操作指南》财金[2014]113号第六条规定:“……基础设施及公共服务类项目,适合使用政府和社会资本合作模式。”

《基础设施和公用事业特许营运管理方法》第二条规定:“……基础设施和公用事业范围的特许经营活动,适用本方法。”

根据第二批PPP示范项目申报公告财金[2015]57号规定,公共服务范围包括“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等”。

答:因此PPP项目的范围只能是公益项目不包括商业项目,经营性用地不适合作为PPP项目用地。

【合作期限】

问 :PPP合作期多长?BT是PPP吗?为何?

PPP项目是政府和社会资本长期合作。合作期多长,其他文件并没规定。只有寻求第二批及第三批PPP示范项目的财金[2015]57号及《评审标准》规定:

使用建设-移交(BT)方法推行的,或者合作期限(含建设期在内)低于10年的 ,不作为备选项目。

PPP强调项目全生命周期。一个基建或公共服务项目,设计寿命一般在50年到100年。但考虑金融机构筹资期限的可行性,规定最低10年是适合的。现在,除非政策性银行,可以做到10年贷款的银行也寥寥无几。

答:BT仅仅涉及资金投入和建设环节,其期间也就2年左右,根本未包括全生命周期。项目全生命周期强调的是运营。只有由社会资本负责项目运营,才能提升项目效率,才能做到物有所值。从现有PPP文件上规定的PPP运行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等看,PPP项目都带O(运营)。当然L(出租)、M(管理)等也可以视为一种变相的运营。因此,不带运营的BT不是PPP。

也就是说真的的ppp项目都要带O,就是运营环节。

【筹资方法】

问 : PPP模式是地方政府基础设施的筹资方法,那样以固定回报、保底承诺、回购安排进行筹资的项目是PPP吗?

《基础设施和公用事业特许营运管理方法》第21条规定:“政府可以…作出承诺,但不能承诺固定资金投入回报…”。

财金[2015]57号及《评审标准》明确规定使用固定回报、回购安排、明股实债等方法进行变相筹资的将不被列入备选项目。

答:采取固定回报、保底承诺、回购安排的项目实则仍是地方政府借债筹资,扩大地方政府债务,违背了PPP风险共担、绩效评价等原则,因而不是PPP项目。

【采购方法】

问 :PPP项目社会资本应该怎么样选择?

《政府采购法》中规定政府购买服务使用公开招标、邀请招标、角逐性谈判、单一采购出处、询价五种采购方法。

《政府和社会资本合作项目政府采购管理方法》财库[2014]215号进一步规定:增加了角逐性磋商的采购方法。

《基础设施和公用事业特许营运管理方法》第三条规定:“本方法所称基础设施和公用事业特许经营,是指政府使用角逐方法依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织……。”

在司法实践中,特许经营项目未使用角逐性方法选择资金投入人,总是认定合同无效。因此《评审标准》规定:“未按政府采购有关规定选择社会资本合作方的”不列为备选项目。

答:对于PPP项目,无论使用特许经营还是政府购买服务,均应使用角逐性方法选择社会资本。

【风险共担】

问 :在PPP模式下,政府和社会资本是什么关系?

财金[2014]113号第11条,规定PPP项目“在政府和社会资本间合理分配项目风险。”

《评审标准》将“风险辨别和分配是不是充分、合理,利益共享机制能否达成勉励相容”作为要紧评审标准。

值得注意的是,政府可以承担最低流量、最低提供等风险,保证社会资本不至于因不可预见缘由明显亏损。但与之对应,PPP项目应限制社会资本的高额收益作为对冲。

答:PPP项目是政府和社会资本之间类似合伙的合作关系,双方共担风险、共享收益。

【物有所值】

问 :政府为何要推行PPP模式?

财金[2014]113号第八条规定:“财政部门应付项目推行策略进行物有所值……经重新验证仍不可以通过的,不再使用政府和社会资本合作模式。”

《PPP物有所值评价引导(试行)》规定现阶段以物有所值定性评价为主,定量评价作为补充。而在《评审标准》规定既要定性评价的也要定量评价。”

从现行政府及海外经验来看,政府推行PPP的基本目的是物有所值,也就是政府要合算。现在一线城市推行PPP不力的主要原因就是感觉PPP物不所值。现在物有所值评价分为定性评价和定量评价两类型型,《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中规定:

定性评价重点关注,项目使用政府和社会资本合作模式,与使用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提升运营效率、促进革新和公平角逐等。

定量评价主要通过,对政府和社会资本合作,项目全生命周期内政府支出本钱现值与公共部门比较值进行比较,计算项目的物有所值量值,判断政府和社会资本合作模式是不是减少项目全生命周期本钱。

可以看出两种评价方法的目的都是为了让政府获得利益,以降低政府的采购支出本钱。

答:物有所值评估是推行PPP项目的基本条件。

【财政可承受】

问 9:现在地方债务水平较高,政府是不是有能力支付PPP项目的补贴呢?

财金[2015]57号规定:示范项目“每一年度,全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占通常公共预算支出比率应当低于10%。”

该规定明确了政府支出责任占年度公共预算支出比率的上限。

答: 只有通过财政承受能力论证,证明政府有支付能力时,才作为PPP项目。《评审标准》规定:“未按财政部有关规定拓展……财政承受能力论证的”不作为备选项目。

【有关手续完整】

问 :在筹备阶段需要哪些手续?

《评审标准》特别强调符合城市总体规划和各类专项规划、按规定程序完成可行性研究及立项工作的,土地、环评等审批手续完备。

以上十项标准可以用一段话概要下:ppp项目是基础设施和公共服务类项目(公益项目),由县级以上人民政府授权,政府或者其职能部门或事业单位作为推行机构,通过角逐性方法选择社会资本,并与社会资本形成合作期限大于十年的,风险共担、利益共享、合理回报的关系。需要满足的条件:通过物有所值评价(在项目辨别阶段)、财政承受能力论证,符合城市总体规划和各类专项规划、按规定程序完成可行性研究及立项工作的,土地、环评等审批手续。

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