人大教授马亮:政策“天花板”导致网约车准入市场畸形

作者:上海建筑防水有限公司  来源:www.yxjzfs.com   发布时间:2018-12-28 18:39:45
人大教授马亮:政策“天花板”导致网约车准入市场畸形

  从网约车企业垄断说、到网约车新政引发的“新政减少供给说”、到顺风车事件后的一系列监管风暴,涉及到政府、出租车企业、网约车企业等多方纠葛轮番上演,即便不在台上,也在台下暗涌。那么,政府与企业之间产生矛盾的原因是什么?网约车平台现在所面临的政策环境如何?对于互联网企业而言,应该适用何种监管模式?共享经济的精髓究竟是什么?

  中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授马亮在《奇点学堂》中为大家解读时表示:

    以下为发言全文:

  非常高兴有此机会与大家交流。自去年底以来,我及我的团队针对中国各个城市的网约车监管文件进行了大量分析,同时也在各出行平台公司进行了相关调研。每次到一些城市出差,我也会和一些网约车司机、交管部门的工作人员进行交流,因此对这个行业我有非常多的观察与思考,也特别想和各位进行一些交流。

  网约车合规率不足1%

  在交流之前,我想先让大家了解2组数据:

  一组数据是我们在做政策分析时发现的,全国近400个地级以上城市,只有60%,即210个城市通过了网约车监管政策。另外40%的城市,从过去半年以来在这方面没有任何进展。这也意味着网约车政策的扩散已经到了一个拐点,想要出台政策的城市已经出台政策了,没有出台政策的城市基本上在未来也不太可能出台更进一步的政策了。

  另一组数据是,全国网约车运营车辆和驾驶员的合规率不足1%;这组数据所反映出来的不仅仅是网约车企业、驾驶员和车辆的问题,因为如果有30%或者50%的车辆、驾驶员、网约车平台企业没有合规,有可能说明有些企业、驾驶员和车辆存在不合规的行为。但是,只有不到1%的合规率,我们可能就需要考虑相关的法律法规是否合理。一些法律法规到底是为了让行业合规还是不合规?通过我们的调研发现,各地其实设置了很多门槛和障碍,不希望我们的驾驶员和车辆合规,这里面有很多的利益考量,我们一一分析。

  “天花板式”准入门槛令网约车无法合规

  从我们对一些地方的政策文本的考察来看,部分政策对网约车平台企业、车辆、驾驶员所设置的准入门槛,都是为了让企业、驾驶员和车辆无法通过。

  比如有政策要求平台企业要在当地设立分支机构,并且纳税。这对于很多全国性运营企业来说就很不现实,就纳税来说也有很大困难,特别是对于一些互联网企业更是如此;

  另一方面,有很多政策对驾驶员和车辆的要求也非常苛刻,比如要求驾驶员学历须达到本科及以上,要求有居住证、户籍等与其驾驶安全性、自身职业背景没有任何联系的一些政策,其实也是在有意无意地禁止或者阻止一些驾驶员进入这个行业。

  从对车辆的限制来看,很多的监管政策也是为了让车辆无法合法运营。比如要求车辆要更改其使用用途,让私家车转换成运营车辆,那么就会对车辆价值有一定折价。还有包括车辆轴距、价格、使用年限等的一些要求,也同安全运营没有关系。

  地方政府文件与中央指示背离

  这些政策要求,其实与两年前国务院出台的指导意见有很大的背离。国务院的指导意见在驾驶员、车辆以及平台企业的要求方面并没有这么苛刻,但这个指导意见本身也有其矛盾所在,即它是一个折中的结果。我们国家是世界上较早以中央政府名义把网约车合法化的国家,在合法化过程中遇到了很多部门的阻扰,因此这个指导意见有很多兜底性条款。地方政府有非常大的自由裁量权,也可以说是可以肆意妄为地去设置一系列的门槛和条件。不仅仅是我们所能看见的那些门槛和条件,还有很多看不见的门槛和条件。

  我们经常讲“细节是魔鬼”,驾驶员、车辆或者平台企业如果希望通过走完程序去获得合规运营牌照,难度非常大。尽管有些城市开了窗口让你去申请,但是交了申请材料后,你会发现半年后才有可能排上队,或者根本就无法排上队。这就是现实情况,不仅政策苛刻,执行过程中也很难让你去合法合规运营。

  因此,大量的网约车、驾驶员、平台企业可能在很多城市都没有拿到合法合规的运营牌照,但另一方面网约车又在广泛地被我们一些用户所使用。这个现象就特别值得去讨论。在很多没有出台相关政策的城市,网约车是被默许的,或者说“睁一只眼闭一只眼”地允许运营;而在出台了相关政策文件的城市,他的监管方式又比较简单直接,只在机场、车站等人流量较大的地方去抓违规车辆或驾驶员,但这显然跟不上所需的监管要求。

  这就形成了一个非常有意思的矛盾问题:一方面,如果政府部门坚持合法合规运营是保障乘客安全的基本条件,那如何让它合法运营?另一方面,即便平台企业愿意去合法合规,即便驾驶员、车辆希望参与到合法合规运营中去,按照目前的状况,基本上是不可能的。究其原因,可以总结概括成以下2个关系:

  第一个关系:央地关系,即中央政府和地方政府的关系。这里最核心的内容就是,目标不一致、利益不兼容。在实体经济疲软的情况下,中央政府特别希望通过互联网+的方式来推动新型经济的发展;但是对于地方政府来说,更多考虑的是其本地的经济增长、就业、社会稳定、税收。所以我们常常看到,在很多的政策上是中央和地方打架。当然地方政府并不敢明目张胆地去违反中央文件精神,但可以通过“无形的手”去操作。以网约车为例,中央政府采取的是宽松态势,而地方政府的管制却非常紧。

  另外一对关系:部门间关系,即具体职能部门之间的目标、激励、利益方面是否一致。其实网约车在创造新型就业、促进绿色发展、缓解交通压力、促进智能交通方面还是有很大贡献的。这些贡献在妇联、退役军人部、民政部、人保部等多个部门都得到了体现,这些部门对于互联网企业,特别是共享出行部门也非常支持。但是从交通运输部、公安部的角度出发,似乎企业与这些主管部门之间的关系处理得就不那么和谐。

  监管部门依赖传统事前监管模式

  这里面最根本的原因,其实是监管部门习惯了传统的监管方式――事前审查、严进宽出,即设计一个非常高的门槛,只让他信得过的或者有实力的企业进入,以便更好地去监管。然而这样的监管方式,现在已经越来越多地被事中和事后监管所取代;但很多监管部门还没有适应这样的转变,仍然在依赖事前监管模式。

  以网约车为例,很多政府还在希望通过管理出租车的方式去监管,但出租车的监管模式是落后的。在过去几十年甚至一百年的时间里,其管理模式都没有改变,而其也有一些让人诟病的问题,如准入门槛、牌照垄断、驾驶员剥削等问题;但是对于监管部门而言,出租车是听话的,首先它是属地化管理,无论注册机构、还是纳税等,都与主管部门有着千丝万缕的联系,管起来自然容易很多,而且一些时候还能起到维护社会稳定的作用;但对于网约车而言,特别是很多全国性的品牌企业来说,按照旧有模式管理,是背离共享经济、共享出行逻辑的。

  所以从部门之间的关系来看,网约车和其直接主管部门,特别是交通运输部门之间在很多的政策目标、发展理念方面都是不一致的。但这里面究竟谁对谁错,我们可能很难说清楚。这就需要政府和企业坐下来讨论清楚,包括看一看其他国家和地区都是怎么做的。

  传统出租车对地方政府产生利益挟持

  另一方面,我们还应该关注到的是政企关系或者政商关系问题。在去年的研究中,我们发现如果一个地方发生了出租车行业群体性事件,比如出租车司机罢运或罢工,那这个城市往往不愿出台网约车监管政策,如果出台的话它会更愿意去严格地监管网约车车辆和驾驶员。这背后的原因就在于,出租车行业已经在一定程度上对地方政府产生了利益挟持或胁迫,且这种关系由来已久。

  在这种情况下,很多网约车公司在进入各个城市市场时,其所面对的市场是畸形的,是政府和传统巡游出租车所共同设计的市场,他们并不希望网约车介入。所以我们就会看到很多的问题是由利益冲突所导致的负面影响,比如钓鱼执法。这背后所反映的问题是,目前很多互联网企业还不太清楚该如何去建立和维护政企关系。

  具体到最近讨论的网约车安全事故问题,值得关注的舆论倾向是,似乎大家都在一边倒地指责平台企业在社会责任承担方面出了问题。尽管这些讨论是有意义的,但更重要的是政府监管能否跟上步伐?政府监管在动机和能力方面是否适应新型经济的发展态势?如果一味去看企业本身运转过程中发生的问题,会发现问题可能根本无法解决。因为这不仅仅是企业本身的问题,还与它所处的环境,特别是政府监管所营造的环境有着非常大的关系。

  网约车未来监管的理性想模式

  我们的研究显示,全球各个国家和地区的监管方式,大致分为五种模式。优步(Uber)、滴滴刚出现时,大家对新现象并不熟悉,刚开始的问题也不多,安全事故也没有频繁发生,所以政府没有强制干预,而是观望和默许。当问题出来后,政府采取了一种震慑、恐吓的方式,但并没有形成制度性政策。

  不过随着越来越多传统行业的抵制,很多国家和地区开始禁止网约车。特别是在出租车行业工会力量比较大的欧洲国家,政府在出台政策的时候就会有很多的顾虑,所以通常采取明令禁止的方式。但在中国、美国等国家,比较普遍的做法是出台一些框架性的制度文本,偶尔也会有震慑的方式,比如现在正在进行的专项检查。

  未来最理想的方式,就是第五种模式――协同治理,或者说是积极的网络管理,即政府、平台企业、传统出租车行业、乘客、网约车司机等利益相关者坐下来协商谈判,考虑彼此利益述求,达到折中方案,并逐步去进步。

  未来对网约车的监管,有这样几个方面值得关注。目前交通运输部与相关的十个部委一起进驻平台企业进行专项检查,各个省市监管部门也将进入属地品牌企业集中检查,为期半个月。半个月以后可能会有一些报告出来,到时候我们可能会看到进一步的走向。但是从目前的态势来看,我们可以先否定几种模式:

  一种模式是全面禁止,因为网约车已经渗透到了我们的生活中,让这种方式回到过去,基本行不通。

  第二种模式是将网约车独立出来,令其自由发展。这种也不太可能,更大可能是将部分现有网友车产品出租车化,按照出租车的模式进行监管。目前已经有一些地方出来了类似的文件精神,比如将GPS和报警系统固定安装在车辆上。未来高端网约车可能会按照这种方式监管,但对于顺风车或中低端网约车而言,还是会采取真正意义上的共享经济模式。

  什么是真正意义上的共享经济?从整个网约车平台来看,真正的共享经济就是C2C的顺风车,利用大家既有的、闲余的车辆和驾驶时间,去满足乘客的需要,这是共享经济的精髓。目前市面上一些B2C的网约车,只是在一定程度上有了共享经济的外衣。从当前情况看,对于共享经济来说,还处于监管真空的状态。未来顺风车的发展可能更多会用互助式、公益性、不以营利为目的的方式去运转。

  从政府对监管网约车的定位来看,至少在动机和能力方面需要做比较彻底的检讨。从动机方面来看,目前各个地方在网约车的监管方面都有着不同的表现。比如成都、杭州、芜湖等城市就采用较为宽松的方式监管网约车,效果非常好。未来也可以选一个合适机会,在全国范围内适当推广;另一方面,中央政府需要反思,是否政策上有悖于发展共享经济的初衷,特别是一些苛刻的门槛,是否需要适当调整,而不能放任地方政府无序监管。

  与此同时,监管方式的选择方面也要考虑以企业为主、政府支持配合的方式。在我们之前对其他行业进行分析时发现,以支付宝、微信为例,它们所推出的城市服务,其实就是以企业作为平台,政府参与的方式(即企业搭台,政府唱戏),而非过去的“政府搭台、企业唱戏”。这意味着互联网企业的发展正朝着纵深方向推进,其所需要的技术能力、数据准备、基础设施并不是政府监管部门所具备的。这时候,如果政府能够以一种灵巧的方式参与到其中去监管,可能会更加理想;特别是在安全守护方面,如果我们将其交给一些有实力的平台来运营,或者引入行业协会的监管,可能会更有助于自治力的崛起,也有助于让共享出行行业的监管朝着更加健康的方向发展。

  以下是互动内容:

  问:纵观网约车的发展,感觉我们一直缺少积极有效的全方位的监管强制措施,您怎么看?您觉得这是企业的责任还是监督者的责任?

  马亮:监管至少涉及监管主体和监管对象,而这两者都应该负有一定的责任。首先,从监管者的角度来讲,责任会更大一些,因为监管部门是游戏规则的制定者,而被监管的企业则是游戏的参与者。被监管的企业在不断创新、突破监管框架的边界,对此监管部门应该考虑怎么样跟上步伐,怎么样不断去堵漏洞,怎么样超前地预判到一些可能的创新对监管框架的冲破。这就对我们的监管部门提出更高的要求,而监管主体和监管对象通力合作,才能对双方带来更好的利益。

  问:“网约车新政”实施已两年有余,但是对于网约车中存在的安全事件频发,感觉整改形同虚设?您怎么看?

  马亮:对于网约车乘客的安全保障,是一个不断发展、完善的过程。应该允许平台企业去完善和迭代。因为就现在来看,不可能等所有技术完备、监管完备再上线。应该让它不断学习、积累数据、发现问题,从而弥补或改善问题。就整个互联网企业而言,在上市或者公开上市之前,往往都是秘而不宣的运营方式,所以监管机构很难在前期对这些企业进行监管。而现在一些成熟的平台在公开、透明方面会做的比较好,这样也能赢得大家的信任。

  问:我们看到网约车平台其实也采用了类似天猫淘宝那样的评价机制,但为什么感觉这种自监管经常失灵?

  马亮:首先,企业应该去营造一个大家能够接受的、信得过的信用评价体系,为行业建立良性的发展空间。其次,政府应该给予相关数据的支持,打通企业与政府相关部门的信息共享。关键是要让企业在合法合规经营之后,能够和相关政府部门实现信息的对接。

  问:网约车新政不断出台,您觉得包容创新与强化监管如何才能兼得?

  马亮:目前,中国很多领域的监管问题都非常有代表性,这主要有两个方面的考虑。第一,当新鲜事物出现的时候,要先让他们运行一段时间,就是所谓的“让子弹飞一会儿”,然后再去看其发展的程度。比如,对比与过去的差别,是不是要通过新的方式去监管。第二,现在看我们的监管是非常难的。这不像以前,过去改革开放可能更多地是向很多国家和地区学习,至少还有学习的靶子或者榜样。但是现在遇到的很多问题,我们没有学习的榜样。例如,互联网+技术,中国就是走在最前沿,并没有可以借鉴的对象,从而使得面临的挑战就很大。

  对于监管部门而言,挑战是两个方面的。第一是观念或动机问题。监管部门对于旧的监管模式非常熟悉,但对于新的监管模式和理念会非常不适应或者产生抵触。第二是能力问题。就现在而言,政府部门在很多技术手段方面跟不上企业,就没有办法去监管企业。所以,这个时候政府部门就应该去创新监管模式。

  问:您如何看此前交通部的“网约车定位有问题,不应该让每个人都能打的起车”这个言论?

  马亮:交通部的这个言论,主要反映出其对网约车行业的监管所秉持的一个态度,并反映在它所采取的一些措施。交通部一致强调城市要发展公共交通导向的城市交通体系,即优先发展公共交通,并鼓励人们优先使用公共交通工具。但是这样做的前提是要发展良好的公共交通,而实际情况则是公共交通尚无法满足人们的出行需求。而且随着人们的生活需求日益提高,人们并不满足于既有的公共交通方式。所以,应该说网约车的出现弥补了供给侧的短缺问题,只不过同交通部的目标不一致。

  问:顺风车事件事后,您觉得应该如何对网约车平台调控比较合适?

  马亮:顺风车事件之后,监管部门、平台企业、相关的乘客、网约车驾驶员等可能都会要考虑这个问题。要在理想主义与现实主义之间取得一个公约数,然后慢慢去磨合、去适应,因为技术在迭代,行业在进步。理想主义固然可贵,但是需要认识到现实往往是“进两步,退一步”,虽然不够快,但终归是持续进步。

  问:您刚才有提到各国的监管模式,您觉得中美两国在政商关系上有何本质区别?有人说“良性政商关系是有交集而无交易”您怎么看这句话?

  马亮:各国之间的政商关系差异比较明显,之前有篇文章针对50多个国家的证券市场上市公司进行研究,看这些上市公司的高管是否有政治关联。各国的政治关联差别很大,有些国家的政治关联比较普遍,像对中国的调查显示政治关联差不多在20%左右,在东南亚国家也比较普遍。但在北欧一些国家,企业基本上没有什么政治关联。

  然而,就中美两国而言,政商关系的差别就很明显。美国就专门有企业来游说,有些企业也会专门聘请专业人士来游说国会。但是在中国,企业却很少有这么做。我们很多企业要跟政府部门建立联系,而不仅仅是通过游说,还要通过其他方式。比如,我们很多企业的高管可能有政府部门的工作经验,或者高管可能是人大代表或者政协委员。或者企业是通过其他方式去参政,这跟美国建立政商关系的方式差别很大。

  从现在政商关系的走势来看,很多企业不仅满足于跟地方政府建立政商关系,而且开始越来越多地跟中央政府建立政商关系。这里面其实跟很多企业走向全国市场,或者为了规避地方保护有很大的关系。

  具体到互联网企业,可以看到政商关系的重要性不仅没有降低,反而会更强。过去像微软、谷歌等企业其实并不在乎政商关系,这些企业坚持技术决定论,认为只要技术过硬就不会有问题。但是后来出现的很多反垄断问题,让这些互联网企业知道痛。于是一些互联网企业就成立一个联盟,专门来聘请非常著名的游说企业,代表它们去到国会作证或者游说,以保护它们的利益。

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(责任编辑:程璐 HA010)

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